求是杂志一份深度调研：我国养老服务体系建设的五大短板与五条出路

　　最近编者全国政协人口资源环境委员会办公室与求是杂志社综合编辑部组成联合课题组，围绕我国养老服务体系建设开展专题调研。本文据调研报告核心内容整理改写，供学习参考。

一、先看家底：养老服务正从"有"向"优"加速转变

　　党的十八大以来，积极应对人口老龄化上升为国家战略，《国家积极应对人口老龄化中长期规划》《关于深化养老服务改革发展的意见》等文件相继落地，养老事业进入快车道。四组数据，可以看清当前的"家底"。

　　① 保障网越织越密

　　多支柱养老保险体系加快成型——城镇职工和城乡居民两大基本养老保险打底，企业年金、职业年金覆盖职业群体，个人养老金面向所有参保者。

　　截至2025年底，全国基本养老保险参保 10.76亿人

　　参加企业年金 3343万人，个人养老金累计缴存 1452亿元

　　长期护理保险参保人数 超3亿人

　　高龄津贴、经济困难老年人服务补贴、失能老年人护理补贴实现省级全覆盖，5353.8万人享受老年人津补贴

　　② 服务供给持续优化

　　国家基本养老服务清单已发布，明确了16项基础性、普惠性、兜底性服务项目。规划、土地、财税、金融、保险、人才等扶持政策密集出台。

　　县级公办养老机构 4730个，覆盖率 100%

　　各类养老机构和设施 39.5万个，养老床位 767.9万张

　　养老服务从业人员 139.5万人

　　③ 健康支撑更加有力

　　心脑血管疾病、癌症、慢性呼吸系统疾病、糖尿病等慢性病防治和老年健康促进行动深入实施，医防融合、关口前移。

　　重大慢性病过早死亡率从2015年的 18.5% 降至2025年的 14%

　　2025年，在基层医疗卫生机构免费获得健康管理服务的65岁及以上老年人约 1.46亿人

　　设有老年医学科的二级及以上公立综合性医院占比 超90%，建成老年友善医疗机构的综合性医院和基层机构占比 超85%，医养结合机构 8289个

　　④ 老年友好型社会稳步推进

　　“十四五”期间累计建成家庭养老床位 57万张，为 224万户特殊困难老年人实施居家适老化改造

　　从家门内的防滑扶手，到家门外的公交地铁，再到指尖上的网络应用，适老环境持续改善

　　法律援助机构办理老年人法律援助案件 9万余件，解答老年人法律咨询 70余万人次

　　银发经济被纳入国家促消费政策"主赛道"

二、再看短板：需求在升级，供给还没完全跟上

　　《关于深化养老服务改革发展的意见》提出，到2035年，全体老年人享有基本养老服务，适合我国国情的养老服务体系成熟定型。对照这一目标，差距仍然存在。

　　一方面，我国是世界上老年人口最多、老龄化速度最快、应对任务最重的国家，预计“十五五”时期60岁及以上老年人口年均净增超1300万；另一方面，需求正从简单的生活照料，转向多层次、个性化服务。

　　调研梳理出五块突出短板。

　　短板一：社区撑不起"家门口的养老"

　　受传统观念和成本考量影响，多数老年人倾向"晚年不离亲，养老不离家"，居家养老仍是主流。但作为居家养老重要支撑的社区，功能发挥还不到位。

　　设施网络不健全：部分社区养老服务站点面积小、位置偏、可及性不足，一些设施建成后长期闲置

　　服务供需错配：第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查显示，社区养老服务需求前五位依次是上门看病（29.1%）、助餐（22.1%）、文化娱乐（22.1%）、健康教育（17.2%）、上门做家务（15.8%）；而现有服务多集中在助餐、日间照料和文化娱乐，上门医疗、健康管理供给明显不足

　　市场化运营机制不健全：社区助餐和上门服务普遍成本高、盈利难，较为依赖政府补贴和试点资金；服务质量监管与纠纷解决机制不完善，导致部分老人"买不起、不敢买"，需求难以转化为实际消费

　　短板二：失能失智照护缺口较大

　　据测算，我国目前约有 3600万失能老年人、1700万失智老年人，未来十年还将显著增长。

　　这类群体照护周期长、专业要求高，普通家庭往往难以胜任。而专业照护服务面临人才短缺与运营成本高昂的双重挤压：经营主体少，普惠型照护机构发育不足，精准化、个性化服务有限。一个典型矛盾是——部分地区养老床位空置率高，与失能失智照护"一床难求"同时并存。

　　短板三：农村养老是最突出的短板

　　伴随城镇化与人口流动加速，农村老龄化程度比城镇更深。第七次全国人口普查数据显示，农村地区60岁及以上老年人比重比城镇高约8个百分点。

　　设施可及性不足：偏远地区医养资源下沉困难，高龄失能群体覆盖不到位，部分"空心村""高龄村"出现照护"真空"

　　社会化培育不足：机构建设与运营普遍靠政府投入，缺乏市场机制、服务收费定价低，社会力量介入意愿不强；农村互助养老尚处起步阶段，推广难度大

　　支付能力偏弱：农村老年人购买服务的意愿和能力普遍较弱；现有社会救助和福利保障主要覆盖特困老年人及部分经济困难失能老年人，范围较窄、标准不高

　　短板四：医养结合“最后一公里”还不通

　　我国约 78%的老年人至少患有一种慢性病，近20%患有三种及以上慢性病，医疗与照料需求高度叠加，但深层结合仍有不少卡点。

　　老年人呼声最高的家庭病床、上门巡诊、康复护理等居家健康服务发展不足，社区养老机构与医疗卫生机构之间转介机制不畅

　　医保支付存在瓶颈：针灸、推拿等中医服务，以及伤口和造口换药、导管更换、压疮护理等医疗操作，尚未纳入医保支付范围

　　送医上门服务定价低，难以覆盖人力、交通成本；相关人员执业安全和风险责任等制度尚不完善，医务人员上门积极性不高

　　短板五：人才队伍“招工难、留人难”

　　受传统认知、劳动强度大、社会认可度不高等因素影响，养老服务行业人才紧缺。

　　数量上：从业人员总量不足、流动性大，机构人员流失率普遍较高

　　结构上：一线照护人员以45岁以上务工人员为主，青年人才供给严重匮乏，不少年轻人坦言"干这个工作不好意思"

　　培养上：长期照护师等新职业工种持证人员总量难以适配用工需求，培训机构师资和硬件投入不足，人才培育体系亟待完善

三、破局路径：五个方向推动扩容提质增效

　　“十五五”规划纲要对积极应对人口老龄化作出专章部署，要求推动养老服务扩容提质增效；"十五五"时期还将推动制定养老服务法。调研提出五条路径。

　　路径一：加快发展社区支持的居家养老

　　按老龄化程度和实际需求，合理确定养老服务设施用地规模与空间布局，支持闲置公共资源改建为养老服务设施

　　平衡公益属性与市场化运营，完善社会化运营扶持政策，培育价格可负担、质量有保障、运营可持续的普惠养老服务

　　鼓励社区联合家政、互联网平台等主体，提供助餐、助浴、助洁和上门照护等多样化服务

　　发挥社区党组织统筹协调作用，引领优质养老服务资源向老年人身边聚集

　　路径二：健全失能失智老年人照护体系

　　依托基层医疗卫生和养老机构，建立覆盖城乡的失能失智风险筛查网络，向高风险、高龄独居、农村留守等群体倾斜，从源头减缓失能失智进程

　　形成分级服务格局：轻度以居家照护为主，中度居家社区机构多途并举，重度及完全失能失智优先入住专业机构

　　大力布局社区嵌入式养老服务设施，就近提供上门照护、日间照料、康复训练

　　支持发展专门收住失能失智老年人的机构和照护专区

　　探索家庭病床与家庭养老床位转换模式，实现资源配置、信息共享和功能兼容

　　探索建立家属照护补贴制度，通过政府购买服务等方式，为家庭照护者提供照护培训、喘息服务、心理疏导

　　路径三：探索适配农村实际的养老服务和保障体系

　　加快完善农村养老服务网络，健全高龄独居、重度失能失智等困难老年人兜底保障机制

　　优化整合农村公办养老机构资源，对闲置或运营效率偏低的机构，按规定引入企业等社会力量开展专业化、连锁化运营

　　鼓励村集体依法通过集体经营性建设用地使用权入股、联营等方式参与养老服务设施建设

　　发挥基层党组织统筹作用，有条件地区可设置农村助老员公益性岗位，组织留守妇女、低龄健康老年人开展探访关爱、互助养老和志愿服务

　　支持执业医师、乡村医生到村级邻里互助点、农村幸福院和老年人家庭巡诊

　　逐步缩小城乡居民养老保障水平差距，稳步提高农村居民基本养老金水平

　　路径四：健全医养结合和长期照护保障机制

　　推动医疗卫生与养老服务在政策体系、服务标准、业务流程上有效衔接，完善双向转诊绿色通道，简化转诊就医程序

　　加强老年人群重点慢性病早期筛查、干预及分类指导，提高失能、重病、高龄等老年人家庭医生签约服务覆盖率

　　支持医联体内医疗机构拓展家庭病床、上门巡诊等居家医疗服务，将符合条件的项目按规定纳入医保支付范围，合理制定上门服务价格

　　通过购买人身意外伤害保险等方式保障医务人员执业安全

　　稳步推进长期护理保险制度，建立稳定可持续的筹资机制，合理确定保障对象、服务项目和待遇标准

　　路径五：多措并举加强人才队伍建设

　　支持和引导各类院校加大培养力度，发展养老服务职业教育，通过定向培养、劳务协作等方式补充年轻化、专业化力量

　　落实养老护理员入职补贴、岗位津贴和城市落户加分等激励政策，定期发布基于技能等级的薪酬指导线

　　加强养老服务师制度建设，健全人才成长通道

　　加强对家庭照料者和低龄健康老年人的照护技能培训，推广互助养老和志愿服务的"时间银行"式探索

　　加快推动养老服务机器人、智能康复辅具等的研发和场景化应用，以智能化减轻照护压力。

　　"夯实中国式现代化民生根基"，这句话落到具体处，就是让每一位老年人都能有一个安稳、体面、可选择的晚年。